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回望村民委員會組織法制定
發布時間:2019-09-29 15:11 星期日
來源:法制日報

講述人 闞珂

記得那是1989年12月,我們到湖南、湖北兩省作關于村民委員會組織法問題的專題調研,第一站來到了湖南省郴州地區的農村。那里冬季氣候濕冷,我這個習慣了冬季在干冷地區生活的東北人,對這種濕冷很是受不了。在村委會的土坯房里,門窗都敞開著,屋里地上中間放了一盆炭火取暖,我們圍坐在火盆四周,一陣過堂風吹過,我全身一哆嗦。

座談會上,村民告訴我們,村委會有3件事很得人心:一是村委會成員由村民直接選舉產生;二是村委會干部辦事和村民商量;三是村委會為村民辦了不少實事、好事。他們贊成村委會組織法關于村委會是村民自治組織的規定。

按照黨中央的要求,那次一共組織了四個組分赴全國多地,就是否將村委會組織法中規定的鄉政府對村委會的關系是“指導關系”修改為“領導關系”、將村委會“協助”鄉政府開展工作修改為“執行”鄉政府交派的任務這一問題進行調研。參加調研的有全國人大常委會辦公廳、法制工作委員會、內務司法委員會、中共中央組織部、國務院民政部的同志。我們這一組負責在湖南、湖北兩省調研。調研組通過廣泛聽取地方各級機關和村民等各方面的意見,并對掌握的第一手材料進行慎重地分析研究,最終四個組的綜合調研報告提出:憲法和村委會組織法關于村委會作為群眾性自治組織的性質的規定不宜改變。黨中央采納了調研組的意見。

村委會組織法是1987年11月全國人大常委會制定的,當時是個試行法。它在制定過程中就一波三折。1982年通過的憲法中規定,村委會是基層群眾性自治組織。為了落實憲法的這一規定,1987年1月第六屆全國人大常委會第十九次會議對村委會組織條例草案進行了初次審議。接著,3月的常委會第二十次會議對這個草案進行了再次審議,其間出現一些意見分歧。那個時期,常委會很注重召開聯組會議,常委會全體組成人員在一起討論議案,有時會上爭論得很激烈。在聯組會議上,第六屆全國人大常委會委員長彭真善于運用憲法的規定作引導講話,對爭論問題的實質作透徹的分析,這樣既充分發揚民主,又有利于統一認識。在1987年3月16日的聯組會議上,彭真指出,舊中國留給我們的沒有什么民主傳統,在這種歷史背景下,我國民主生活習慣是不夠的,解決這個問題要抓兩頭:上面,各級人大認真履行憲法賦予的職責;下面,基層實行直接民主。按照憲法的規定,村委會是群眾性自治組織,不是基層政府的“腿”。把村委會搞好,等于辦好8億農民的民主訓練班,使人人養成民主生活的習慣。彭真還說,村委會組織條例是一個很重要的基本法,委員長會議提議,把這個條例草案列入即將召開的第六屆全國人大第五次會議議程。

在這次大會期間,不少代表提出,條例草案規定村委會是基層群眾性自治組織脫離當前農村的實際情況,行不通,鄉政府任務很重,尤其是催糧、征兵、計劃生育等工作,難度很大,不依靠村委會、不靠行政手段很難完成。一些代表提出,對于這一關系8億農民的大問題缺乏調查研究,事先草案沒有征求代表的意見,急急忙忙地審議通過不合適。鑒于代表們的這些意見,這次大會原則通過這個草案,授權常委會參照代表們的審議意見,進一步調查研究,總結經驗,審議修改后試行。

會后,常委會法制工作委員會和辦公廳研究室分別開展進一步調查研究。辦公廳研究室的王曉東、蔡定劍、翟勇等同志先后到北京郊區、黑龍江省、四川省、江蘇省的十幾個縣區、二十多個鄉鎮及幾十個村委會進行調查,同地方各級人大、政府及政府的民政等有關部門進行座談,寫出了4份調查報告。一些常委會組成人員也作了調研。

經過較長時間的調研,11月,法律委員會將修改后的草案提交常委會第二十三次會議再次審議。修改后的草案增加規定:“村委會協助鄉政府開展工作”,刪去了原草案中“除接受鄉政府依照本法規定的指導外,有權拒絕承擔任何機關、團體、企業、事業單位布置的任務”的規定。還根據代表大會的決定,將名稱由“村委會組織條例”改為“村委會組織法”。會議期間,彭真委員長和陳丕顯、彭沖副委員長邀請列席會議的各省級人大常委會負責同志座談,大家普遍認為,草案經過修改,已經比較完善,贊成本次會議通過。在11月23日的聯組會議上,彭真發表講話,他說,辦好村民委員會,還有居民委員會,是國家政治體制的一項重大改革,對于掃除封建殘余的影響,改變舊的傳統習慣,實現人民當家作主,具有重大的、深遠的意義。11月24日,會議以113票贊成、1票反對、5票棄權、1人未按表決器的結果,通過了村委會組織法(試行),該法自1988年6月1日起試行。

經過10年的試行,1998年6月,國務院將村委會組織法修訂草案提請第九屆全國人大常委會第三次會議初次審議。之后,常委會辦公廳將這個草案向社會公布廣泛征求意見。7月,李鵬委員長到我家鄉吉林省梨樹縣作立法調研,考察了霍家店村的村委會“海選”情況。村委會主任介紹說,“海選”是大海里撈針,選民在沒有提候選人的情況下直接投票。李鵬委員長對霍家店村貫徹村委會組織法的工作給予充分肯定。

8月,常委會第四次會議對村委會組織法修訂草案進行再次審議。10月,常委會第五次會議對這個修訂草案進行第三次審議,并表決通過了修訂后的村委會組織法。新的村委會組織法維持了鄉政府對村委會是指導關系的規定,補充了有關村民直接提名村委會成員候選人、村民代表會議、村務公開等方面的規定。

1999年2月,李鵬委員長在福建省調研期間專門考察了該省貫徹村委會組織法的情況。我隨同參加了這次調研活動。2月6日,在福州郊區閩侯縣南通鎮的南通村,李鵬委員長向村民、村委會主任、村黨支部書記詳細了解情況。村委會主任告訴李鵬委員長,實行村務公開制度,給村民一個“明白”,還了村干部一個“清白”。

2010年,全國人大常委會對村委會組織法又作了一次修改。

1989年那次調研到現在雖然已經過去了30年,但我的記憶仍然非常深刻,因為那次調研涉及國家民主建設的重大決策。現在,國家全面放開了糧食收購和銷售市場,取消了農業稅,調整了計劃生育政策,鄉政府的工作任務發生不小的變化,我們有理由把村委會組織法貫徹得更好。

講述人系全國人大常委會法制工作委員會原副主任

法制日報記者 朱寧寧 整理   


責任編輯:莫亞奇
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