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浙江行政爭議調解中心全力化解糾紛
專家建議調解不能忽視對執法行為監督
發布時間:2019-09-20 10:03 星期五
來源:法制日報--法制網

●浙江省行政爭議調解中心通過為行政主體和行政相對人搭建平等的交流溝通平臺,借助專業調處力量實質性化解糾紛,實現司法與行政的良性互動,完善訴源治理機制,全力促進地方法治政府建設。

●在通過調解化解行政爭議的同時,不能忽視對行政執法行為的有效監督。

●積極探索調處中心的工作機制,可以試點受理行政機關主動申請調處中心協調化解行政糾紛,引導更多基層行政機關善于用法治化手段化解行政糾紛。

□ 法制日報全媒體記者 張 維

□ 法制日報見習記者 胡建霞

法治政府建設再辟蹊徑。

近日,在第一起“民告官”案件的發生地,“楓橋經驗”的起源地,浙江省行政爭議調解中心宣告成立。這一次,主角不僅是作為法治政府建設責任主體的政府,更有作為外部監督主體之一的司法機關。《法制日報》記者了解到,近日浙江省人民政府與浙江省高級人民法院將正式給中心掛牌。

在近日舉行的浙江行政爭議調解中心建設研討活動上,司法部相關部門的有關同志指出,行政復議制度是行政機關主導的行政糾紛化解渠道;發揮行政復議的作用,能夠有效分流爭議、減輕法院的壓力。實質性化解糾紛是行政復議工作始終堅持的價值目標之一,這一點在浙江各級行政爭議調解中心的具體工作中也得到了突出體現。

浙江經驗預示著行政爭議解決發展新方向。多位實務界與理論界專家指出,這不失為社會轉型期化解官民糾紛,維護和諧穩定,創新社會治理的一個好辦法。但從長遠來看,法院還是要慢慢從調解中心中脫身,由行政機關去主導調解中心。

推進行政爭議調解

成法治政府金名片

在溫州市永嘉縣,吳昕(化名)剛剛通過行政爭議調解,解決了困擾自己多年的煩心事。

在周圍人的眼中,吳昕不是一個“厲害角色”,但他卻做了一件大事——一紙訴狀把縣政府告上了法庭。

原來,鄰居吳平(化名)有關推倒老宅重新建房的審批申請居然沒被他阻攔住,最終被政府給批了,“這房子跟我還有關系呢,咋能不問我意見說批就批”。

這個吳平不是別人,而是吳昕的親侄子。說起來也算是一大家子的人,但侄子拆老宅修新房,為何叔叔如此不樂意,甚至不惜把縣政府扯進來,一舉將官司打到法院?

其實,執意阻撓的吳昕對拆除已經是老舊危房的老宅,是打心里愿意的。不過是叔侄雙方因瑣事產生矛盾,積怨多年,心里的疙瘩總是解不開,才有了這一幕幕糾紛不斷。

受理此案的溫州市中級人民法院認為徹底化解糾紛,還需用調解,便通過行政爭議調解中心邀請特約調解員及熟悉案情的國土部門、鎮政府、社區等各方面人員協助調解。最終不僅解決了案件糾紛,更消除了雙方多年積怨,叔侄兩家重歸于好。

據溫州市中級人民法院院長徐亞農介紹,溫州市法院積極探索構建協調型行政訴訟模式,還與溫州中院共同出臺了《關于依法推進行政爭議調解工作的實施意見(試行)》,努力將行政爭議調解塑造成為溫州行政訴訟和法治政府建設的一張“金名片”。自2017年7月開始開展行政爭議調解中心試點到今年7月底,全市法院共審結一審行政訴訟案件5951件,其中引導調解后成功促成2242件案件調解撤訴,調撤率高達37.6%,在浙江省法院系統中排名第一。

這不是溫州一家的做法,事實上,在整個浙江,都在行政爭議調解方面積極探索。例如,湖州法院行政爭議調解中心今年1至8月共受理行政糾紛207件,實質化解109件,化解率52.6%。法院定期與政府法制部門對接,通報轄區案件辦理情況,發布全省首個行政爭議調解白皮書,有效助推法治政府建設。

“近年來,全省法院貫徹新行政訴訟法‘解決行政爭議’的立法宗旨,創新運用發展新時代‘楓橋經驗’,進一步完善行政糾紛多元化解機制,在全省范圍內推動建立行政爭議調解中心,府院共建合力推進行政爭議訴源治理,取得了很好的效果。”浙江省高級人民法院副院長朱新力說。

中央政法委基層社會治理局處長嚴曦認為,浙江行政爭議調解工作是堅持和發展新時代“楓橋經驗”的有益探索,豐富創新了矛盾糾紛多元化解機制和訴源治理機制的實踐,實現了“情理法”的有效融合。

結合正向激勵反向倒逼

促進行政機關參與調解

成立行政爭議調解中心,正在成為中國法治政府建設中的一個強大推力。

參加此次研討活動的代表均認為,中心通過為行政主體和行政相對人搭建平等的交流溝通平臺,借助專業調處力量實質性化解糾紛,實現司法與行政的良性互動,完善訴源治理機制,全力促進地方法治政府建設。

類似的探索在全國其他地方也可尋到蹤跡。據了解,去年下半年以來,山東全省積極探索建立了行政爭議審前和解機制,協調處理一批難以解決、涉及面大的行政爭議。上海市高級人民法院、福建省泉州市泉港區人民法院等,也都建立類似機制。

值得注意的是,行政爭議調解中心的建設與運行中,政府必須積極參與其中,才能保證調解的效果。目前制度較為完善與實踐較為成熟的浙江也注意到了這一點。針對有的行政機關參與協調的積極性不高的問題,浙江多地專門出臺相關調處辦法,監督促進行政機關積極參與協調,明確規定:應當派員參加行政爭議調處工作的單位未派員參加,或無正當理由拒絕參加行政爭議調處工作的單位,在行政訴訟中敗訴的,依照規定啟動倒查機制,對負有責任的單位負責人或主管人員依照規定進行責任追究。

政府方面也給予積極回應。例如,衢州市委市政府健全考核評價機制,將行政爭議調解中心化解行政爭議工作納入法治政府、法治衢州考核體系,并逐步加大考核力度,對超出平均調解率的予以加分,未達到的予以扣分,從而進一步推進行政爭議調解中心的實體化運作。

“通過正向激勵、反向倒逼相結合的方式,提高行政爭議調解中心承辦調解案件的主動性,增強各涉訴行政機關參與調解的積極性,從實質上增大調解試用率和成功率,提高依法行政水平。”衢州市政府相關負責人說。

法院重在提供標準規則

未來應由行政機關主導

注重在調解的同時,發揮行政復議監督依法行政的功能作用,更是行政爭議調解中心發展的關鍵所在。

司法部相關部門的有關同志表示,在當前依法治國的大背景下,要突出發揮行政復議監督依法行政的主要功能,也要充分發揮行政復議維護老百姓基本權益、化解行政爭議的功能。“從行政復議法的規定看,行政復議制度的首要價值是加強行政機關內部的自我監督、自我糾錯。從這個意義上說,在通過調解化解行政爭議的同時,不能忽視對行政執法行為的有效監督。即便通過調解實現了案結事了,但是對調解過程中發現的行政執法行為的不當之處,還是要通過制發意見書、建議書、約談、通報等方式,及時提醒行政機關予以改進。此外,如果發現行政執法行為有“硬傷”的,還能不能繼續調解,也是需要慎重考慮的。

行政爭議調解中的難處也為中國政法大學法治政府研究院教授王青斌所注意到:一方面,可能是相對人漫天要價;而另一方面,可能存在政府工作人員不愿擔責的問題,這就需要進一步明確在什么情況下行政機關免責,落實容錯免責制度。王青斌提醒,在復議、訴訟等很多階段都可以調解,但要明確是不是所有的案件都要導入中心,應當避免久調不決的情況,否則會加大當事人的負擔,浪費公共資源。

蘇州大學教授王健法學院教授王克穩也認為,如果進行調解,首先要明確調解有沒有禁區,有沒有不能調的地方,有沒有設限,要對案件的合法性有效性進行審查。同時他提醒,不能把行政調解中心作為避免行政機關敗訴的機構來設置。

浙江大學光華法學院教授章劍生提出,如果發現有行政行為違法案件,法院應該給予行政機關示范建議,警告并提示他們以后不能這么做;要從一個案件的調解中產生一套規則,對將來的案件有類似的歸案指引作用,社會治理水平才會越來越高。“法院要慢慢地從這些調解中心建設中脫身,讓行政機關去主導調解中心,讓法院回歸到法院本位,集中力量裁判案件確立規則,如果法院過多地去介入調解作為主導,政府又是被告,法院作為終局裁判者的身份,參與行政復議和行政程序調解易引起行政相對人的異議,如何在參與調解和重力裁判之間破解困境,還需進一步明確。”

事實上,法院自身在探索創新的路上也不斷深化反思。最高人民法院二級高級法官、行政庭審判長耿寶建認為:對行政爭議協調和解的范圍和類型要進一步解放思想,但要堅持自愿、合法這一底線。同時要積極探索調處中心的工作機制,可以試點受理行政機關主動申請調處中心協調化解行政糾紛,引導更多基層行政機關善于用法治化手段化解行政糾紛。耿寶建認為,不能把調解和判決對立起來,兩者如車之兩輪,互相補充而不是互為替代。調解成功有賴于既往判決形成的規則和對最終結果的合理預期;判決則對60天調解期限內無法和解的糾紛盡快給一個法律上的“說法”。

制圖/李曉軍  

責任編輯:朱曄
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